COLLOQUIO SUL PNRR ESPERIENZA CONSEGUITA E ORIZZONTI

Presso l’Antica Biblioteca – via del Casale di San Pio V, 44, Roma- queto pomeriggio si sta svolgendo il COLLOQUIO SUL PNRR ESPERIENZA CONSEGUITA E ORIZZONTI, organizzato dall’Università degli Studi LINK di Roma

Roma. Dopo i saluti di Carlo Alberto Giusti, Rettore Università degli Studi Link, di Giuseppe Roberto Tomasicchio dell’Università del Salento e Michele Pigliucci dell’Università degli Studi Link è seguita la relazione del Porf Ugo Patroni Griffi dell’Università di Bari e LUISS di Roma e Presidente City School of Urban Management su un argomento importante: “L’Autorizzazione Unica Zes in ambito portuale”.

“Le Zone Economiche Speciali – ha detto il Prof Ugo Patroni Griffi – sono delle aree territoriali contraddistinte da un regime giuridico particolare e diverso rispetto al territorio che le circonda. Le misure legislative che rendono speciali queste zone variano da paese a paese. In molti casi consistono in esenzioni doganali (e in questo caso la Zes coincide con una zona franca), in altri in semplificazioni burocratiche, flessibilità dei rapporti di lavoro, aiuti economici, misure fiscali di sostegno. Comunque sia, il modello delle zone economiche speciali si è dimostrato (salvo alcune eccezioni ed epic fails) idoneo a sostenere lo sviluppo e contrastare i periodi di recessione economica. In questa ultima direzione fanno scuola le 14 Zes polacche che hanno sostenuto la crescita e l’occupazione di tale paese ben oltre le percentuali medie degli altri paesi dell’eurozona”.

Oggi le Zes nel mondo sono oltre 5000, in Europa oltre 70. E questi numeri sono in crescita. Non tutte le Zes sono però uguali. Esistono Zes ‘generiche’ ed altre tematiche, volte a sostenere lo sviluppo di determinate tipologie di imprese: ‘blue o circular economy, industrial, technology, eco-industrial o innovation parks, zone franche etc’.

“La scelta del legislatore italiano (dl 91/2017), ha ricordato Patroni Griffi, ha l’obiettivo di istituire le Zes nelle regioni meno sviluppate ed in transizione (Campania, Puglia, Basilicata, Molise, Calabria, Sicilia e Sardegna) di zone geograficamente delimitate e chiaramente identificate collegate ad un porto ‘core’ (inserito nelle reti TEN-T europee ai sensi del Regolamento (UE) n. 1315 dell’11 dicembre 2013 del Parlamento europeo e del Consiglio)”.
La scelta – afferma Patroni Griffi – è dunque di favorire lo sviluppo delle imprese collegate alla logistica marittima e di sostenere lo sviluppo della portualità.

Poi, il Dl 124/2023, convertito in legge L.13 novembre 2023, n. 162 (in G.U. 16/11/2023, n. 268), ha profondamente riformato la disciplina delle Zes, prevedendo l’istituzione a far data dal 1° gennaio 2024 della “Zona economica speciale per il Mezzogiorno – ZES Unica” che ricomprende i territori delle regioni Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sicilia, Sardegna.

Le Zes elettivamente si sviluppano nei retroporti, ovvero intorno a piattaforme logistiche ed interporti (aree di diritto). Il piano strategico della Zes Unica, di durata triennale, è predisposto dalla Struttura di missione istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri con la “piena partecipazione delle regioni interessate” e dei rappresentanti designati congiuntamente dall’Unione delle Province d’Italia e dall’Associazione Nazionale dei Comuni italiani.

“Il Decreto che introduce la Zes Unica pone le basi per una concorrenza tra le Regioni – ha sottolineato Patroni Griffi – e le Zes non saranno in Italia tutte uguali, ma la loro attrattività dipenderà dalle semplificazioni che le Regioni e gli Enti locali si impegnano a adottare per le iniziative insediate nella Zes”.

Poi, la relazione del Prof Ugo Patroni Griffi si è sviluppata sulla disciplina speciale prevista per la “Zes portuale”, che comprende le aree di competenza delle AdSP così come individuate negli strumenti di pianificazione (porto e retroporto). Quindi non solo le aree portuali/demaniali ma anche le aree ‘retroportuali’ così come individuate nel PRP.

Inoltre, “le infrastrutture portuali e retroportuali del Mezzogiorno sono (…) una valida alternativa di itinerario al sistema infrastrutturale dei valichi alpini, attualmente concentrato lungo la direttrice del Brennero, che rappresenta la principale porta d’ingresso verso i mercati dell’Europa settentrionale e centro-orientale. Il trasporto su acqua, che si snoda lunga le “Autostrade del mare”, come le dorsali adriatica e tirrenica (combinato con il trasporto su ferro per collegare tappe internazionali come Marsiglia, Barcellona, Venezia, Trieste, Koper e Rieka), si contraddistingue come una valida e percorribile modalità complementare al trasporto stradale, offrendo un importante contributo agli obiettivi di conversione modale fissati a livello europeo”.

“Gli interventi ammessi l’AU Zes “portuale”- ha evidenziato Prof Patroni Griffi – sembrano maggiore rispetto a quelli previsti dall’AU Zes “ordinaria”. Infatti, possono essere autorizzati, con l’unico limite della funzionalità allo sviluppo del porto, tutti “i progetti inerenti alle attività economiche ovvero all’insediamento di attività industriali, produttive e logistiche, presentati da soggetti pubblici o privati, di competenza delle Autorità di Sistema Portuale”.

La rilevanza della AU Zes per il PNRR è messa in evidenza dal Piano strategico della Zes Unica, ricordando che il PNRR prevede oltre 9 miliardi di euro da investire nelle infrastrutture marittime, per il loro potenziamento e ammodernamento, nonché per rendere più fluido il collegamento tra scali e imprese attraverso l’ultimo miglio ferroviario e stradale.

“Il sistema portuale, ha ricordato Patroni Griffi, ha un ruolo di rilievo, quindi, nelle strategie del ‘Sistema Italia’, in quanto garantisce internazionalizzazione delle imprese, connessioni con il territorio, sviluppo del sistema logistico e favorisce l’orientamento e la ricerca dei nuovi mercati. In questo contesto si inserisce il ruolo del Mezzogiorno, che ha un peso rilevante sulla blue economy italiana: il 30% del valore aggiunto dall’economia marittima (pari a 15,7 miliardi di euro) è prodotto dalle regioni del Sud Italia, dove si concentra il 36,4% degli occupati del settore (333 mila addetti). Quanto alla distribuzione territoriale delle imprese della blue economy, il Mezzogiorno con 110 mila aziende ha un peso sull’Italia pari al 48%”.

Inoltre, continua Patroni Griffi, “ … la portualità del Sud è inoltre molto vocata al Ro-Ro ed alle Autostrade del mare, avendo nella sua macroarea la Sardegna e la Sicilia, la Puglia e la Campania, che sono tra le regioni italiane con maggiore propensione a questa tipologia di traffico (54 milioni di tonnellate pari al 45% del totale Italia).

Sul fronte dell’AU Zes “portuale”che evidentemente interseca la disciplina della pianificazione portuale, Patroni Griffi ha detto che le opere proposte potrebbero richiedere, ordinariamente, un ATF (Adeguamento Tecnico Funzionale) se non una variante al PRP. In tal caso, in ossequio alla norma che impedisce il frazionamento del procedimento dell’AU Zes, i pareri e gli atti deliberativi prescritti dall’art. 5 della l. 84/1994 dovranno essere acquisiti nell’ambito del procedimento AU Zes.
Concludendo, la “Zes portuale” può costituire un importante volano per l’attrazione di investimenti diretti nelle aree di competenza delle AdSP (che si è visto non coincidono con le sole aree del demanio marittimo, ma includono tutte le aree pianificate nel PRP, eppertanto anche le aree ‘retroportuali’), anticipando così la proposta riforma della portualità.

Abele Carruezzo

*Per approfondimenti di studio, si allega la relazione del Prof Ugo Patroni Griffi, Docente di Infrastrutture e Logistica sostenibili presso l’Università ‘Aldo Moro’ di Bari.

Colloquio sul PNRR, Esperienza conseguita e orizzonti

Giovedì 23 gennaio 2025

Università degli studi Link

La Zes “portuale” e il PNRR

1.- Le Zone Economiche Speciali sono delle aree territoriali contraddistinte da un regime giuridico particolare e diverso rispetto al territorio che le circonda. Segno comune delle Zes è infatti la creazione di un sistema giuridico-amministrativo/economico/fiscale che favorisca la crescita delle imprese autoctone, attragga investimenti esteri, favorisca l’import export. Le misure legislative che rendono speciali queste zone variano da paese a paese. In molti casi consistono in esenzioni doganali (e in questo caso la Zes coincide con una zona franca), in altri in semplificazioni burocratiche, flessibilità dei rapporti di lavoro, aiuti economici, misure fiscali di sostegno. Comunque sia il modello delle zone economiche speciali si è dimostrato (salvo alcune eccezioni ed epic fails) idoneo a sostenere lo sviluppo e contrastare i periodi di recessione economica. In questa ultima direzione fanno scuola le 14 Zes polacche che hanno sostenuto la crescita e l’occupazione di tale paese ben oltre le percentuali medie degli altri paesi dell’eurozona.

Oggi le Zes nel mondo sono oltre 5000, in Europa oltre 70. E questi numeri sono in crescita. Non tutte le Zes sono però uguali. Esistono Zes ‘generiche’ ed altre tematiche, volte a sostenere lo sviluppo di determinate tipologie di imprese: blue o circular economy, industrial, technology, eco-industrial o innovation parks, zone franche etc.

Questa la scelta, implicita, del legislatore italiano (dl 91/2017); prevedere l’istituzione nelle regioni meno sviluppate ed in transizione (Campania, Puglia, Basilicata, Molise, Calabria, Sicilia e Sardegna) di zone geograficamente delimitate e chiaramente identificate collegate ad un porto ‘core’ (inserito nelle reti TEN-T europee ai sensi del Regolamento (UE) n. 1315 dell’11 dicembre 2013 del Parlamento europeo e del Consiglio). La scelta è dunque di favorire lo sviluppo delle imprese collegate alla logistica marittima. Sostenendo lo sviluppo della portualità.

I vantaggi delle imprese insediate nelle Zes consistono: a) procedure burocratiche semplificate; b) accesso alle infrastrutture logistiche esistenti e di quelle realizzate con il piano di sviluppo; c) crediti d’imposta per gli investimenti (un credito d’imposta fino a 50 milioni di euro, per ciascun progetto di investimento). Per poterne godere le imprese devono mantenere l’attività nell’area per almeno sette anni. Sono escluse le imprese in liquidazione (evidentemente anche concorsuale).
Il Dl 124/2023, convertito in legge L. 13 novembre 2023, n. 162 (in G.U. 16/11/2023, n. 268), ha profondamente riformato la disciplina delle Zes, prevedendo l’istituzione a far data dal 1° gennaio 2024 della <<Zona economica speciale per il Mezzogiorno – ZES Unica, di seguito de-nominata « ZES Unica », che ricomprende i territori delle regioni Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sicilia, Sardegna” (art. 9).

L’estensione della normativa a tutto il territorio delle regioni coinvolte permette di superare le criticità dimostrata dalla normativa previgente, ove non sempre gli investimenti proposti coincidevano con il perimetro della Zes, mentre l’estensione territoriale della Zes era affidata a un procedimento lungo e farraginoso. Questo era particolarmente vero per gli investimenti in area portuale dacchè in alcune regioni il demanio portuale era escluso dal perimetro delle Zes, mentre in altre era incluso in tutto o in parte. Ma anche nelle regioni in cui il demanio era ricompreso nel perimetro Zes le nuove opere marittime (banchine, moli etc.) non lo sarebbero state, se non a seguito di apposita estensione. Perdendo del tutto l’occasione di attrarre investimenti sulle “opere calde” di nuova realizzazione, ovvero di precludere agli investimenti in area portuale le semplificazioni previste dalla legge.

2.- Le Zes elettivamente si sviluppano nei retroporti, ovvero intorno a piattaforme logistiche ed interporti (aree di diritto). Il piano strategico della Zes Unica, di durata triennale, è predisposto dalla Struttura di missione istituita presso la Presidenza del Consiglio dei ministri con la “piena partecipazione delle regioni interessate” e dei rappresentanti designati congiuntamente dall’Unione delle province d’Italia e dall’Associazione nazionale dei comuni italiani.

Il Piano strategico della ZES Unica, in coerenza con il PNRR e con le programmazioni nazionali e regionali dei fondi strutturali europei nonché nel rispetto dei princìpi di sostenibilità ambientale, definisce la politica di sviluppo della ZES Unica, individuando, anche in modo differenziato per le regioni che ne fanno parte, i settori da promuovere e quelli da rafforzare, gli investimenti e gli interventi prioritari per lo sviluppo della ZES Unica, ivi compresi quelli destinati a favorire la riconversione industriale finalizzata alla transizione energetica, e le modalità di attuazione. Una specifica sezione del Piano è dedicata agli investimenti e agli interventi prioritari, necessari a rimuovere, in coerenza con quanto previsto dall’articolo 119, sesto comma, della Costituzione, gli svantaggi dell’insularità, nelle regioni Sicilia e Sardegna.

Inoltre, il decreto pone le basi per una concorrenza tra le Regioni. Le Zes non saranno in Italia tutte uguali, ma la loro attrattività dipenderà dalle semplificazioni che le Regioni e gli enti locali si impegnano a adottare per le iniziative insediate nella Zes.

3.- Quanto alle semplificazioni, quelle previste dal DL 124/2023 sono – per il momento – sostanzialmente due: la riduzione dei tempi dei procedimenti amministrativi e la possibilità di costituire Zone Doganali Intercluse (ZFD o anche dette Zone franche) ai sensi del Regolamento (UE) n. 952/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 ottobre 2013, che istituisce il codice doganale dell’Unione. In tali Zone le imprese possono operare sfruttando la sospensione dell’Iva e dei dazi doganali non solo sulle merci stoccate, ma anche su quelle trasformate (perfezionamento attivo e passivo) in queste zone, per le merci destinate ai mercati extra UE. Inoltre, si riduce il carico burocratico, dacché la disciplina amministrativa è quella, più semplice, prevista dal Regolamento UE. Le ZDI sono il vero volano, attualmente, delle Zes, in quanto in grado di attrarre investimenti volti alla realizzazione di impianti industriali di autentico “made in Italy” destinato alla esportazione extra UE (e reso più competitivo dalla sospensione/esenzione da IVA e dazi).

La perimetrazione delle ZDI è proposta dalla Struttura di missione, anche su iniziativa delle Autorità di sistema portuale ovvero delle regioni competenti, ed è approvata con determinazione del direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, da adottare entro sessanta giorni dalla data della proposta.
Sulla strategicità delle ZFD così si esprime il piano strategico: <<le zone franche doganali in area ZES unica possono contribuire significativamente alla competitività dei porti meridionali, specialmente quelli che si concentrano sul transhipment, creando un ambiente favorevole per gli investimenti produttivi e aumentando l’attrattività dei porti come hub logistici globali.

Nella ZFD è possibile depositare merci non unionali in sospensione dal pagamento dei diritti doganali (dazi e IVA) ed è possibile svolgere sulle merci depositate, senza specifica autorizzazione, le manipolazioni usuali (art. 220 CDU).
L’introduzione della merce nella zona franca può essere svolta senza formalità doganali, a meno che il vincolo a tale regime non avvenga dall’esterno del territorio dell’Unione, oppure permetta l’appuramento di un altro regime o l’ottenimento di un rimborso o sgravio (art. 245 CDU). Inoltre, le merci introdotte in una zona franca possono essere vincolate ad altri regimi, come il perfezionamento attivo, l’ammissione temporanea e l’uso finale dopo aver ottenuto apposita autorizzazione (art. 247 CDU), oppure possono essere immesse in libera pratica o riesportate. Le merci che escono dalla ZFD per entrare in un’altra parte del territorio dell’Unione sono considerate non unionali a meno che non si dimostri che sono merci unionali.

Queste agevolazioni danno alle imprese una serie di benefici, dalla riduzione dei costi operativi all’ottimizzazione dei processi produttivi e logistici. Inoltre, la possibilità di posticipare il pagamento dei dazi fino al momento dell’immissione in consumo del prodotto finito consente alle imprese di gestire meglio i flussi di cassa, reinvestendo potenzialmente risorse in altre aree strategiche.

Attorno alle ZFD si attiva, quindi, un meccanismo virtuoso di crescita, idoneo a generare un aumento del traffico merci e nuovi posti di lavoro (soprattutto nei settori logistico e manifatturiero).
Le ZFD, inoltre, fungono da catalizzatore per la creazione di nuove infrastrutture e servizi, migliorando l’efficienza complessiva del porto e delle aree circostanti.
Per tutte queste ragioni, le ZFD costituiscono uno degli asset principali per la competitività dei territori”

4.- Venendo alle semplificazioni il DL prevede – al fine di garantire un rilancio unitario delle attività produttive del territorio delle regioni del Mezzogiorno – che i procedimenti autorizzatori relativi agli investimenti passino attraverso lo sportello unico digitale ZES per le attività produttive nella ZES Unica, denominato S.U.D. ZES, istituito presso la struttura di missione. Il S.U.D. Zes è competente in relazione: a) ai procedimenti amministrativi inerenti alle attività economiche e produttive di beni e servizi e a tutti i procedimenti amministrativi concernenti la realizzazione, l’ampliamento, la cessazione, la ri- attivazione, la localizzazione e la rilocalizzazione di impianti produttivi; b) ai procedimenti amministrativi riguardanti l’intervento edilizio produttivo, compresi gli interventi di trasformazione del territorio ad iniziativa privata e gli interventi sugli edifici esistenti e quelli necessari alla realizzazione, modifica ed esercizio di attività produttiva; c) ai procedimenti amministrativi ri- guardanti la realizzazione, l’ampliamento la ristrutturazione di strutture dedicate ad eventi sportivi o eventi culturali di pubblico spettacolo.

Il procedimento autorizzatorio unico è disciplinato dagli artt. 14 e 15 del DL 124/2023. I progetti inerenti alle attività economiche ovvero all’insediamento di attività industriali, produttive e logistiche di all’interno della ZES Unica, non soggetti a SCIA ovvero in relazione ai quali non è previsto il rilascio di titolo abilitativo, sono soggetti ad autorizzazione Unica, rilasciata su istanza di parte, nel rispetto delle normative vigenti in materia di valutazione di impatto ambientale. L’autorizzazione Unica sostituisce tutti i titoli abilitativi e autorizzatori, comunque denominati, necessari alla localizzazione, all’insediamento, alla realizzazione, alla messa in esercizio, alla trasformazione, alla ristrutturazione, alla riconversione, all’ampliamento o al trasferimento nonché alla cessazione o alla riattivazione delle attività economiche, industriali, produttive e logistiche. Non è ammesso, espressamente, “il frazionamento per l’acquisizione asincrona dei diversi titoli abilitativi necessari per il medesimo intervento”. Gli investimenti relativi ai settori individuati nel Piano strategico sono qualificati ope legis “di pubblica utilità, indifferibili e urgenti”.

Coloro che intendono avviare attività economiche, ovvero insediare attività industriali, produttive e logistiche all’interno della ZES Unica, presentano la relativa istanza allo S.U.D. Zes, allegando la documentazione e gli eventuali elaborati progettuali previsti dalle normative di settore, per consentire alle amministrazioni competenti la compiuta istruttoria tecnico-amministrativa, finalizzata al rilascio di tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi, comunque denominati, necessari alla realizzazione e all’esercizio del medesimo progetto.

Su richiesta delle amministrazioni competenti, entro venti giorni dal ricevimento dell’istanza e previa verifica della completezza documentale, il S.U.D. ZES può richiedere al proponente eventuale documentazione integrativa, necessaria allo svolgimento dell’istruttoria (e il proponente per adempiere alla richiesta può chiedere la sospensione del procedimento per un massimo di trenta giorni).

Entro tre giorni lavorativi dalla ricezione della documentazione, la Struttura di missione indice la conferenza la conferenza di servizi semplificata di cui all’articolo 14-bis della legge 7 agosto 1990, n. 24

Alla Conferenza dei servizi si applicano le seguenti disposizioni:

a) tutte le amministrazioni coinvolte rilasciano le determinazioni di competenza entro il termine perentorio di trenta giorni; per le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali, alla tutela della salute o dell’incolumità pubblica, il suddetto termine è fissato in quarantacinque giorni, fatti salvi i maggiori termini previsti dalle disposizioni del diritto dell’Unione europea;

b) al di fuori dei casi di cui all’articolo 14-bis, comma 5, della legge n. 241 del 1990, l’amministrazione procedente svolge, entro trenta giorni decorrenti dalla scadenza del termine per il rilascio delle determinazioni di competenza delle singole amministrazioni, con le modalità di cui all’articolo 14-ter, comma 4, legge n. 241 del 1990, una riunione telematica di tutte le amministrazioni coinvolte nella quale, preso atto delle rispettive posizioni, procede senza ritardo alla stesura della determinazione motivata conclusiva della conferenza di servizi, tenendo altresì in considerazione i potenziali impatti nella realizzazione del progetto o dell’intervento oggetto dell’istanza nonché il conseguimento degli obiettivi indicati nel Piano strategico della ZES Unica;

c) contro la determinazione motivata conclusiva della conferenza di servizi può essere proposta opposizione dalle amministrazioni di cui all’articolo 14-quinquies della legge n. 241 del 1990. Si considera in ogni caso acquisito l’assenso senza condizioni delle amministrazioni che non abbiano partecipato alla riunione ovvero, pur partecipandovi, non abbiano espresso la propria posizione, ovvero abbiano espresso un dissenso non motivato o riferito a questioni che non costituiscono oggetto della conferenza;

d) ove si renda necessario riconvocare la conferenza di servizi sul livello successivo di progettazione, tutti i termini sono ridotti della metà e gli ulteriori atti di autorizzazione, di assenso e i pareri comunque denominati, eventualmente necessari in fase di esecuzione, sono rilasciati in ogni caso nel termine di sessanta giorni dalla richiesta.

La determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi sostituisce ogni altra autorizzazione, approvazione e parere comunque denominati e consente la realizzazione di tutte le opere, prestazioni e attività previste nel progetto. Ove necessario, essa costituisce variante allo strumento urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dell’intervento. La determinazione motivata comprende, recandone l’indicazione esplicita, la valutazione di impatto ambientale e i titoli abilitativi rilasciati per la realizzazione e l’esercizio del progetto.

Qualora il progetto sia sottoposto a valutazione di impatto ambientale di competenza regionale e trovi applicazione l’articolo 27-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, alla conferenza di servizi indetta dall’autorità competente partecipa sempre il rappresentante della Struttura di missione ZES. La determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi, ove necessario, costituisce variante allo strumento urbanistico e comporta, anche ai fini di cui al comma 7-ter del citato articolo 27-bis del decreto legislativo n. 152 del 2006, la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dell’intervento.

Qualora siano emerse valutazioni contrastanti tra amministrazioni a diverso titolo competenti che abbiano condotto ad un diniego di autorizzazione, il coordinatore della Struttura di missione ZES può chiedere al Ministro per gli affari europei, il Sud, le politiche di coesione e il PNRR il deferimento della questione al Consiglio dei ministri, ai fini di una complessiva valutazione ed armonizzazione degli interessi pubblici coinvolti. La Presidenza del Consiglio dei ministri indice, entro dieci giorni dalla richiesta, una riunione preliminare con la partecipazione delle amministrazioni che hanno espresso valutazioni contrastanti. In tale riunione i partecipanti formulano proposte, in attuazione del principio di leale collaborazione, per l’individuazione di una soluzione condivisa, che sostituisca, in tutto o in parte, il diniego di autorizzazione.

Qualora all’esito della suddetta riunione l’intesa non sia raggiunta, si applica, in quanto compatibile, l’articolo 14-quinquies, comma 6, secondo periodo, della legge n. 241 del 1990. L’intera procedura deve svolgersi nel termine massimo di sessanta giorni.

Ulteriori semplificazioni possono essere concordate con le Regioni. Queste, infatti, possono presentare al Ministro per le politiche di coesione e il PNRR, al Ministro per la pubblica amministrazione e al Ministro per le riforme istituzionali e la semplificazione normativa una o più proposte di protocollo o di convenzione per l’individuazione di ulteriori procedure semplificate e regimi procedimentali speciali. Le proposte sono approvate dalla Cabina di regia interministeriale della Zes.

7.- Una disciplina speciale è prevista per la “Zes portuale”, che comprende le aree di competenza delle Adsp così come individuate negli strumenti di pianificazione (porto e retroporto). Quindi non solo le aree portuali/demaniali ma anche le aree “retroportuali” così come individuate nel PRP.

La ragione è chiarita dal Piano strategico della Zes Unica “nel panorama portuale nazionale, vi sono delle realtà – specialmente al Sud – che, nonostante dispongano di ampie aree retroportuali, risultano essere sottoutilizzate. In questo senso, la ZES unica costituisce una leva imprescindibile per far sì che i porti diventino driver per lo sviluppo industriale del “sistema Italia”, per rafforzare il tessuto produttivo e favorire il rilancio della logistica.

È, pertanto, fondamentale investire in infrastrutture e attrezzature che rispondano alla necessità di crescita della capacità portuale, all’aumento delle dimensioni delle navi e alla crescente domanda di collegamento con l’entroterra. Inoltre, particolare importanza dovrà essere riconosciuta alle strutture di protezione e alla accessibilità marittima”.
Inoltre “le infrastrutture portuali e retroportuali del Mezzogiorno sono (…) una valida alternativa di itinerario al sistema infrastrutturale dei valichi alpini, attualmente concentrato lungo la direttrice del Brennero, che rappresenta la principale porta d’ingresso verso i mercati dell’Europa settentrionale e centro-orientale. Il trasporto su acqua, che si snoda lunga le Autostrade del mare, come le dorsali adriatica e tirrenica (combinato con il trasporto su ferro per collegare tappe internazionali come Marsiglia, Barcellona, Venezia, Trieste, Koper e Rieka), si contraddistingue come una valida e percorribile modalità complementare al trasporto stradale, offrendo un importante contributo agli obiettivi di conversione modale fissati a livello europeo”.

Per quanto riguarda il perimetro “oggettivo” degli interventi ammessi l’AU Zes “portuale” sembra maggiore rispetto a quello previsto dall’AU Zes “ordinaria”. Infatti, possono essere autorizzati, con l’unico limite della funzionalità allo sviluppo del porto, tutti <>. Quindi senza limiti tanto relativi all’oggetto dell’attività (purchè economica, e quindi non meramente erogativa), quanto quantitativi rispetto all’investimento. Peraltro tutti i progetti di investimento in ambito portuale sono da ritenersi, ex lege, di pubblica utilità, indifferibili e urgenti (e ciò anche in considerazione di quanto ordinariamente previsto dalla legge 84/1994 e del rapporto concessorio cui è subordinato l’intervento dei privati).

Per quanto riguarda i progetti inerenti alle attività economiche ovvero all’insediamento di attività industriali, produttive e logistiche, presentati da soggetti pubblici o privati, di competenza delle Autorità di sistema portuale è prevista una procedura differenziata a seconda del proponente.

Se si tratta di investimenti privati la Struttura di missione ZES trasmette, entro tre giorni e tramite il S.U.D. ZES, l’istanza e la documentazione presentata all’Autorità di sistema portuale competente, che, in qualità di amministrazione procedente, provvede a convocare la conferenza di servizi e a rilasciare l’autorizzazione Unica Zes.

Nel caso, invece, di progetti di iniziativa pubblica, l’Autorità di sistema portuale competente, in qualità di amministrazione procedente, acquisisce direttamente l’eventuale istanza (ovviamente superflua per i progetti della stessa Adsp) e la documentazione necessaria, comprendente i CUP, e provvede a convocare la conferenza di servizi, informando la Struttura di missione ZES tramite il S.U.D. ZES. Anche in questo caso l’AU Zes è rilasciata dalla Adsp.

Alla conferenza dei servizi – indipendentemente dal proponente – indetta dall’Autorità di sistema portuale partecipa sempre un rappresentante della Struttura di missione ZES, il quale è legittimato a partecipare alla eventuale procedura di VAS regionale.
Il DL regola la composizione dell’eventuale dissenso espresso dal rappresentante della Struttura di missione ZES in sede di conferenza dei servizi, prevedendo che il coordinatore della Struttura di missione ZES possa chiedere al Ministro per le politiche di coesione il deferimento della questione al Consiglio dei ministri, ai fini di una complessiva valutazione e armonizzazione degli interessi pubblici coinvolti, entro dieci giorni dalla comunicazione della determinazione motivata di conclusione della conferenza.

8.- L’AU Zes (anche, se non specie, per la sua declinazione “portuale”) è coerente e funzionale alla più rapida realizzazione delle opere finanziate dal PNRR e con il piano REPowerEU. Il punto, del resto, è sottolineato dal Piano strategico della ZES Unica, pubblicato su GU del 15 gennaio 2025.
Sin dalla sua previsione originaria, il Piano italiano stabilisce che almeno il 40% delle risorse allocabili territorialmente sia destinato ai territori del Mezzogiorno.

La rilevanza della AU Zes per il PNRR è messa in evidenza dal Piano strategico della Zes Unica. Che a tal riguardo ricorda che “ll PNRR prevede oltre 9 miliardi di euro da investire nelle infrastrutture marittime, per il loro potenziamento e ammodernamento, nonché per rendere più fluido il collegamento tra scali e imprese attraverso l’ultimo miglio ferroviario e stradale.

Il sistema portuale ha un ruolo di rilievo, quindi, nelle strategie del sistema Italia, in quanto garantisce internazionalizzazione delle imprese, connessioni con il territorio, sviluppo del sistema logistico e favorisce l’orientamento e la ricerca dei nuovi mercati.

In questo contesto si inserisce il ruolo del Mezzogiorno, che ha un peso rilevante sulla blue economy italiana: il 30% del valore aggiunto dall’economia marittima (pari a 15,7 miliardi di euro) è prodotto dalle regioni del Sud Italia, dove si concentra il 36,4% degli occupati del settore (333 mila addetti). Quanto alla distribuzione territoriale delle imprese della blue economy, il Mezzogiorno con 110 mila aziende ha un peso sull’Italia pari al 48%.
Il sistema produttivo del Mezzogiorno dipende fortemente dal mare: il 53% dell’import-export in valore viaggia su nave (la media nazionale è del 28%).

Nel Mezzogiorno sono situate 9 autorità di sistema portuale delle 16 presenti nel nostro Paese. Con riferimento agli interventi in corso e programmati per lo sviluppo portuale, raggruppati in 10 programmi, sono contenuti nell’Allegato al Documento di economia e finanza (DEF) «Infrastrutture, mobilità e logistica» (cfr. allegato V).

Esse gestiscono merci con un peso di assoluto rilievo sul totale del Paese:
-213 milioni di merci complessive – 45% dell’Italia;
-80 milioni di rinfuse liquide- 48% dell’Italia;
-22 milioni di rinfuse solide – 42% dell’Italia;
-53 milioni di merci in container – 46% dell’Italia;
-54 milioni di Ro-Ro – 45% dell’Italia;
-3,8 milioni di altre merci varie – 20% dell’Italia.

Il Mezzogiorno possiede porti che hanno una vocazione multipurpose e porti specializzati come ad esempio Gioia Tauro, grande scalo di transhipment.

-Le rinfuse liquide rappresentano la principale merce di scambio dei porti meridionali con 80 milioni di tonnellate movimentate (48% del totale dell’Italia). Questo elemento ben si sposa con il nuovo ruolo che i porti vanno assumendo come hub energetici.
-La portualità del Sud è inoltre molto vocata al Ro-Ro ed alle Autostrade del mare, avendo nella sua macroarea la Sardegna e la Sicilia, la Puglia e la Campania, che sono tra le regioni italiane con maggiore propensione a questa tipologia di traffico (54 milioni di tonnellate pari al 45% del totale Italia).
-Il sistema portuale del Mezzogiorno si sta mostrando un settore dal forte appeal internazionale anche nel segmento container, con Gioia Tauro che ha mostrato di conservare la sua attrattività nonostante la crisi del mar Rosso.
-Sono presenti numerose compagnie anche estere che hanno investito nei porti del Mezzogiorno prendendo in concessione terminal e gestendo linee marittime.

-I porti rappresentano un importante gate anche per il segmento passeggeri, proxy delle relazioni di business, che copre il 60% del totale Italia per 42,5 milioni di unità di cui 39 milioni circa costituiti da passeggeri locali e traghetti. La leadership italiana nel segmento ferry (locali+traghetti) è affidata al porto di Messina.
-Di rilievo, nell’ambito passeggeri, il segmento crociere che, con circa 3,6 milioni di croceristi, copre il 27% del totale italiano; nel Sud è cresciuto nell’ultimo anno di circa 950 mila unità (il 36% in più)”

9.- L’AU Zes “portuale” evidentemente interseca la disciplina della pianificazione portuale. Infatti le opere proposte potrebbero richiedere, ordinariamente, un ATF se non una variante al PRP. In tal caso, in ossequio alla norma che impedisce il frazionamento del procedimento dell’AU Zes, i pareri e gli atti deliberativi prescritti dall’art. 5 della l. 84/1994 dovranno essere acquisiti nell’ambito del procedimento AU Zes.
Esemplificando. Nel caso in cui l’opera integri un ATF prima dell’avvio della Conferenza dei servizi deve esserne deliberata l’adozione da parte del Comitato di gestione dell’Autorità di sistema portuale. In sede di conferenza dei servizi dovrà invece acquisito il parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici.
Nel caso in cui la realizzazione dell’opera integri una vera e propria variante stralcio la stessa dovrà essere deliberata dal Comitato di gestione ai sensi dell’art. 5, co. 4, l. 84/1994 e in Conferenza dei servizi dovranno essere invitate le amministrazioni indicate dall’art. 5, co. 2 bis, l 84/1994. L’AU Zes che integri una variante stralcio ai sensi di legge comprende altresì la valutazione di impatto ambientale.

10.- La “Zes portuale” può costituire un importante volano per l’attrazione di investimenti diretti nelle aree di competenza delle Adsp (che si è visto non coincidono con le sole aree del demanio marittimo, ma includono tutte le aree pianificate nel PRP, eppertanto anche le aree “retroportuali”). E ciò per una pluralità di elementi. Da ultimo il collegamento con la pianificazione portuale, di livello nazionale, e che beneficia di un procedimento burocratico, anche per le varianti, estremamente agile eppertanto in grado di accogliere le opportunità offerte da una economia in rapida trasformazione. Dall’altro per il fatto che – forse anticipando la proposta riforma della portualità – la Zes portuale compendia il centralismo, rappresentato dal coordinamento della struttura della Zes Unica – con il decentramento di (gran parte, ed integralmente per le opere pubbliche) – del procedimento autorizzatorio

Prof. Avv. Ugo Patroni Griffi
Docente di Infrastrutture e logistica sostenibili presso l’Università “Aldo Moro” di Bari