Un “modello bimodale” per il procurement pubblico

“Questo articolo è tratto dal capitolo “Trasformazione digitale” dell’Annual Report 2024 di FPA (la pubblicazione è disponibile online gratuitamente, previa registrazione)“

Il PNRR si è presentato come un’occasione unica per lo sviluppo del nostro Paese; sviluppo che, se nel breve periodo ha garantito una maggiore capacità di spesa delle amministrazioni, chiede ora di tradursi in azioni di sviluppo e di stimolo all’attuazione di percorsi strategici, che qualifichino ed efficientino i processi organizzativi e produttivi per il futuro del Paese.

Allo stato attuale il procurement rappresenta uno degli strumenti fondamentali a supporto delle amministrazioni, perché consente, da un lato, di affiancarle nell’attuazione della propria missione verso la collettività e, dall’altro, di stimolare il mercato a esplorare e proporre innovazione per contribuire allo sviluppo sociale.

Con l’obiettivo di supportare le Pubbliche Amministrazioni (PA) nell’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), in questi ultimi anni Consip ha reso disponibili contratti “pronti all’uso”, funzionali alla realizzazione di progetti o a svolgere attività in continuità. Esaurita la fase emergenziale, oggi è fondamentale che – d’intesa con gli altri soggetti regolatori che intervengono sul processo di procurement (ANAC, ACN, AgID, Dipartimento per la trasformazione digitale, MEF) – il fabbisogno delle amministrazioni venga indirizzato verso il raggiungimento degli indirizzi e obiettivi fissati per tutti a livello nazionale.

Infatti, la maggiore disponibilità di risorse non è condizione sufficiente ad assicurare che vengano raggiunti i risultati attesi dell’intervento e, riguardo ai successivi passi che attendono l’attuazione del PNRR, molto dipenderà da un’azione di sistema che accompagni le Amministrazioni Pubbliche. Per rendere gli appalti pubblici ancor più portanti per il successo del PNRR e per la ripresa del Paese, Consip dovrà elaborare una strategia di sviluppo nell’aggregare e razionalizzare la spesa, nell’ampliare il coinvolgimento delle imprese, anche medio-piccole, e nel sostenere la ripresa del Paese nel medio e lungo termine, quindi, anche per il “post-PNRR”.

Siamo ad un punto di svolta e senza dubbio le tecnologie, e in particolare l’intelligenza artificiale (IA) generativa, andranno nel breve tempo ad influenzare in maniera significativa il sistema del procurement. L’IA sicuramente interverrà sul procedimento, gestendo azioni a basso valore aggiunto, riducendo il rischio d’errore e l’attività ripetitiva e migliorando l’efficienza complessiva, ma non potrà migliorare la capacità e la qualità nel rispondere ai fabbisogni delle amministrazioni senza ripensare la modalità di fare e gestire le gare. Ma interverrà anche nella predisposizione dell’offerta, generando una capacità “aumentata”, che difficilmente prima si riusciva ad esprimere da parte delle aziende.

Nella fase di progettazione si dovrà uscire dalla sola logica del massimo ribasso, trovando il giusto punto di equilibrio tra qualità, prezzo, prodotto e obiettivi da raggiungere.

Su questa base, Consip dovrà porre in essere azioni finalizzate a monitorare e migliorare la gestione delle risorse e l’efficacia degli interventi, intervenendo nella fase di progettazione dell’iniziativa di acquisizione, nella quale individuare gli obiettivi e i KPI ad essi connessi, individuando in fase di stesura della documentazione di gara anche gli strumenti necessari alla gestione e alla misurazione del risultato.

In breve tempo Consip, che ormai ha raggiunto punte di eccellenza nella fase di progettazione delle iniziative di acquisto e di selezione del contraente, dovrà prevedere l’adozione di un modello bimodale, che da un lato allinei il procurement agli obiettivi di trasformazione delle amministrazioni e dall’altro preveda un procurement operativo legato al funzionamento corrente: un modello integrato che consenta di innovare i servizi erogati agli utenti, assicurando la continuità delle operazioni esistenti.

Da qui l’importanza di Consip, sempre nel rispetto della logica di aggregazione, nell’affiancare nella qualificazione dei fabbisogni, proponendo soluzioni innovative e funzionali all’interesse pubblico, che rispondano alle “nuove” necessità delle amministrazioni e del Paese.

Affiancare le amministrazioni per accrescerne il livello di competenze e favorire azioni di convergenza. Allo stato attuale, Consip mette a disposizione gli strumenti contrattuali, demandandone l’utilizzo alle amministrazioni; la mia esperienza mi suggerisce che non sempre le amministrazioni dispongono delle competenze per declinare le proprie esigenze nell’ampio portafoglio di offerta di Consip. Da questo punto di vista, sarebbe opportuno sviluppare un’attività di affiancamento per individuare le scelte più appropriate, nel corretto utilizzo dei servizi contrattualizzati.

Se parliamo di trasformazione digitale, ma l’esempio è replicabile anche in altri contesti merceologici, gli strumenti proposti da Consip devono abilitare la semplificazione e la digitalizzazione dei processi amministrativi, la razionalizzazione e non la replica degli investimenti, creando sinergia in ottica di ecosistema della PA. Tale logica, già rappresentata nelle diverse soluzioni proposte negli ultimi anni da Consip, dovrà evolvere con la proposta di progetti comuni per ambiti funzionali, monitorando utilizzo delle risorse e raggiungimento dei risultati.

Consip dovrà impegnarsi a far convergere anche le energie delle amministrazioni, non solo nella fase di raccolta della domanda, ma anche nella fase di progettazione e messa a conoscenza degli strumenti contrattuali, per
contribuire fattivamente ad armonizzare gli obiettivi della singola organizzazione con quelli del Paese, attraverso un monitoraggio più capillare, che vada oltre il mero adempimento contrattuale previsto per i fornitori aggiudicatari e le periodiche verifiche ispettive sulle singole iniziative. Le esperienze passate mi sono, inoltre, di ausilio nel comprendere il presente e quello che può essere fatto per “migliorare” per il futuro.

La fase di esecuzione dei contratti, ad esempio, potrebbe essere indirizzata già in fase di predisposizione della documentazione, definendo gli indicatori utili a misurare i risultati che l’iniziativa si prefigge di raggiungere in termini di risparmio, efficientamento e servizi ai cittadini.

Pochi indicatori, contestualizzabili sulla singola progettualità, tra i quali non dovranno mancare gli obiettivi di miglioramento dei processi, di perseguimento di obiettivi ESG, di contenimento dei costi correnti che l’investimento intende perseguire.

Dall’analisi di questo bacino informativo potranno emergere best practice, worst case, suggerimenti che Consip raccoglierà, in modo strutturato, per indirizzare le linee guida del processo degli approvvigionamenti successivi.
Una positiva sintesi che generi valore per il Paese vede, da un lato, la centrale di committenza in possesso di dati e di informazioni adeguati a soddisfare gli obiettivi delle amministrazioni e, dall’altro, le amministrazioni affiancate per meglio determinare le proprie necessità. In tale ottica anche il sistema delle imprese ne potrà beneficiare, sviluppando expertise specifiche e capacità di innovazione.

Consip, da un lato si dovrà impegnare nel miglioramento della qualità delle forniture, a focalizzarsi maggiormente sugli ambiti di business e a garantire la tempestività nel rinnovo degli strumenti e la continua disponibilità. Dall’altro le amministrazioni si dovranno impegnare ad attingere dalle forniture, specificando ogni progetto che intendono realizzare con le risorse contrattualizzate, rispettando tempi e costi pianificati, nonché un set di indicatori, in parte predefiniti da Consip nell’Accordo Quadro, in parte personalizzati nel singolo Appalto nella negoziazione tra amministrazione e aggiudicatario, anche attraverso un supporto consulenziale di Consip che, nel ruolo di hub, è in grado di mettere a disposizione grazie alle conoscenze maturate nei singoli contesti amministrativi.

La vera sfida consiste nella capacità di far cambiare le prassi, le procedure, le modalità con cui l’organizzazione pubblica opera e Consip, in qualità di centrale di committenza pubblica, continuerà a svolgere una funzione fondamentale nel garantire coerenza con il modello complessivo e nel contribuire allo sviluppo della Pubblica Amministrazione e del sistema produttivo del Paese.