Le linee guida del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti sul decreto Salva Casa (dl n. 69/2024)

Sono state pubblicate le linee guida (1) del MIT sul Decreto salva casa (dl n. 69/2024, convertito con la legge n. 105/2024) ed è doveroso soffermarsi sul documento per fornire le prime osservazioni, senza alcuna pretesa di esaustività.

Preliminarmente, è bene evidenziare che non siamo dinanzi ad una fonte normativa vincolante: le linee guida, infatti, impostate come un mix fra spiegazioni e FAQ, espongono l’opinione del Ministero, allo scopo di fornire un’informazione generalizzata; rimane ovvio che la giurisprudenza, quando sarà chiamata a pronunciarsi su contenziosi concreti, potrebbe individuare interpretazioni diverse.

Le linee guida trattano quattro macro-argomenti:

• lo stato legittimo dell’immobile;
• le modifiche in tema di destinazione d’uso;
• le nuove procedure di regolarizzazione delle difformità edilizie;
• le disposizioni afferenti all’adeguamento degli standard edilizi.

Lo stato legittimo dell’immobile

È disciplinato dai commi 1-bis e 1-ter dell’art. 9-bis (2) del Testo Unico Edilizia (DPR n. 380/2001); le linee guida evidenziano come tali disposizioni dispongano una semplificazione formale e una sostanziale.

In merito alla prima, al fine di dimostrare lo stato legittimo dell’immobile, è sufficiente presentare il titolo edilizio che ha assentito l’ultimo intervento, a condizione che l’amministrazione, nel procedimento finalizzato al rilascio dell’ultimo titolo edilizio, sia stata messa nelle condizioni, grazie ai dati/documenti forniti dal privato, di verificare la legittimità dei precedenti titoli edilizi.

In merito alla seconda, sono utilizzabili a comprova anche:

a) i titoli rilasciati o assentiti all’esito delle procedure:

• di regolarizzazione degli interventi realizzati come variante in corso d’opera che costituiscono parziale difformità dal titolo rilasciato prima della data di entrata in vigore della Legge 28 gennaio 1977, n. 10 (SCIA ex art. 34-ter, comma 3, del Testo unico);
• di accertamento di conformità (permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 del Testo unico; permesso di costruire SCIA in sanatoria ex art. 36-bis del Testo unico);
• relative a interventi eseguiti in base a permesso di costruire annullato, ovvero a interventi edilizi di cui all’art. 23, comma 01, del Testo unico in caso di accertamento dell’inesistenza dei presupposti per la formazione del titolo. In particolare, si fa riferimento al rilascio di un permesso di costruire postumo, in sede di riesame dell’originaria domanda di permesso di costruire ai sensi dell’art. 38, comma 1 ovvero al pagamento delle sanzioni ex art. 38 del Testo unico, che, ai sensi del comma 2 del medesimo articolo, produce i medesimi effetti del permesso di costruire in sanatoria di cui all’articolo 36 del Testo unico;

b) il pagamento delle sanzioni previste nei seguenti casi:

Sconto crediti fiscali



Finanziamenti e contributi

 

• interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza di permesso di costruire o in totale difformità del Testo unico, eseguiti in assenza di segnalazione certificata di inizio attività alternativa al permesso di costruire (cd. Super-SCIA) o in totale difformità da essa (pagamento delle sanzioni ex art. 33, commi 2, 4 e 6-bis, del Testo unico); 
• interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire, ovvero interventi edilizi di cui all’art. 23, comma 01, del Testo unico, eseguiti in parziale difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività alternativa al permesso di costruire (cd. Super-SCIA) (pagamento delle sanzioni ex articolo 34, commi 2 e 2-bis del Testo unico);
• interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla SCIA (pagamento delle sanzioni ex articolo 37del Testo unico);
• interventi eseguiti in base a permesso di costruire annullato, ovvero interventi edilizi di cui all’art. 23, comma 01, del Testo unico in caso di accertamento dell’inesistenza dei presupposti per la formazione del titolo (pagamento delle sanzioni ex art. 38);

c) la dichiarazione relativa alle tolleranze costruttive, esecutive e in materia di distanze e requisiti igienico-sanitari, incluse quelle risultanti dall’applicazione del disposto di cui all’art. 34-ter, comma 4, del Testo unico (dichiarazione di cui all’art. 34-bis, comma 3, del Testo unico).

Evidente la volontà di consentire che lo stato legittimo degli immobili ovvero delle singole unità immobiliari possa essere comprovato non solo attraverso i titoli “tradizionali”, assentiti dall’amministrazione competente o formatisi implicitamente per silenzio assenso (come la SCIA e il permesso di costruire, ordinari o in sanatoria), ma anche attraverso strumenti di “regolarizzazione” degli abusi sanabili o delle irregolarità (come il pagamento delle sanzioni e le dichiarazioni asseverate). Tale obiettivo risulta coerente con le esigenze di certezza del diritto, che impongono di definire chiaramente l’impatto dei singoli procedimenti disciplinati dal Testo unico sullo stato legittimo di un immobile o di una unità immobiliare.

La FAQ 1 in materia di stato legittimo dell’immobile: comprova e verifica della legittimità dei titoli pregressi

La prima FAQ inserita nelle linee guida è la seguente:

Come è possibile concretamente provare il requisito della verifica della legittimità dei titoli pregressi?

Vi sono tre modalità:

una presuntiva:

• i titoli pregressi si presumono legittimi qualora nella modulistica relativa all’ultimo titolo edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare siano stati indicati gli estremi dei titoli pregressi, sulla base del presupposto che, in sede di rilascio di ciascun titolo, l’Amministrazione è chiamata a verificare;

due effettive:

• laddove il titolo più recente sia stato rilasciato dall’amministrazione con formale provvedimento che – anche mediante ricorso a clausole-tipo – attesti esplicitamente che il medesimo è stato adottato previa verifica della legittimità dei titoli pregressi;
• con riferimento ai titoli rilasciati con formale provvedimento ovvero formatisi implicitamente, per silenzio-assenso (come nel caso della SCIA, della SCIA alternativa al permesso di costruire), laddove sia stata fornita l’indicazione degli estremi del titolo originario e di quelli successivi relativi all’immobile o unità immobiliare, e, in considerazione della documentazione prodotta, non sia stata formulata alcuna contestazione dall’Amministrazione su e rispetto allo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare oggetto dell’intervento.

Secondo la FAQ: 

• l’Amministrazione non ha un potere di riesame dei precedenti titoli, con la conseguenza che eventuali difformità tra lo stato di fatto e i progetti indicati nelle richieste di rilascio dei titoli o nelle SCIA non potranno essere contestate quali mancanza di stato legittimo dell’immobile, ove non contestate in precedenza al fine di negare il titolo edilizio;
• pertanto, la verifica richiesta deve intendersi come esclusivamente volta ad accertare che l’immobile o l’unità immobiliare siano stati interessati da titoli validi ed efficaci; situazione nella quale dovrà, quindi, affermarsi la sussistenza dello stato legittimo dell’immobile;
• resta fermo il potere dell’Amministrazione di accertare eventuali difformità realizzate dopo il rilascio o la formazione dei titoli pregressi, che, ove riscontrate, precluderanno di ritenere sussistente lo stato legittimo dell’immobile e consentiranno all’Amministrazione di procedere con i poteri previsti dall’ordinamento, ivi compreso il potere di negare il rilascio di nuovi titoli.

La FAQ contiene anche un esempio, di seguito riportato:

A titolo esemplificativo, se un’amministrazione è chiamata ad esprimersi sulla richiesta di rilascio di un titolo edilizio (T4) di modifica di un immobile x, interessato dopo il rilascio dell’originario T0 da tre successivi interventi di modifica, associati a corrispondenti titoli edilizi T1, T2 e T3, l’amministrazione potrà verificare se tra il titolo T3 e la documentazione progettuale presentata per il rilascio del titolo T4 siano intercorse situazioni di difformità che richiedono verifiche istruttorie integrative. Non potrà all’inverso sindacare situazioni di difformità astrattamente intercorse tra il rilascio del titolo T0 e T1 ovvero T1 e T2 o ancora T3 e T4, e che avrebbero consentito solo all’epoca di presentazione delle relative istanze di negare tali titoli.

In presenza di eventuali difformità non rilevate dall’Amministrazione in sede di rilascio dei titoli pregressi non potrà, quindi, contestarsi la mancanza di stato legittimo dell’immobile.

Infine, secondo la FAQ 1:

Finanziamo agevolati



Contributi per le imprese

 

• resta implicita la possibilità per l’Amministrazione di attivare gli opportuni strumenti di tutela giuridica nei confronti di comportamenti elusivi delle norme edilizie fondate sulla presentazione di una documentazione incompleta o non corrispondente allo stato di fatto, ove sussistano i presupposti per l’annullamento in autotutela dei precedenti titoli;
• resta fermo il potere dell’Amministrazione di richiedere eventuali integrazioni documentali che si rendessero necessarie nel caso specifico, nel rispetto delle precisazioni sopra indicate in ordine all’impossibilità di utilizzare la verifica dello stato legittimo per contestare difformità non rilevate in sede di rilascio dei titoli precedenti;
• resta ferma, altresì, la possibilità per il richiedente, che si ritrovi nell’impossibilità di ricostruire l’iter documentale dei titoli pregressi per verificare la conformità ad una delle condizioni di legittimità, di fare richiesta di accesso agli atti presso gli archivi dell’Amministrazione, secondo le regole vigenti.

La FAQ 2 in materia di stato legittimo: la comprova degli interventi regolarizzati mediante il pagamento di una sanzione

Come posso comprovare gli interventi regolarizzati mediante il pagamento di una sanzione?

Sarà sufficiente, secondo la FAQ 2, l’indicazione degli estremi o della ricevuta del pagamento della sanzione, come previsto dalla modulistica.

La FAQ 3 in materia di stato legittimo: rapporto fra pagamento delle sanzioni/dichiarazioni sulle tolleranze e stato legittimo

In che modo il pagamento di sanzioni (cd. fiscalizzazioni) e le dichiarazioni sulle tolleranze si rapportano allo stato legittimo?

Il pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6 (cd. fiscalizzazioni) e le dichiarazioni sulle tolleranze di cui all’articolo 34-bis “concorrono” alla dimostrazione dello stato legittimo: ne deriva che le difformità oggetto di fiscalizzazione o rientranti nella disciplina sulle tolleranze potranno essere considerate pienamente sanate anche ai fini della dimostrazione dello stato legittimo attraverso la mera esibizione delle predette attestazioni (il pagamento della sanzione o la dichiarazione del tecnico asseveratore).

Tuttavia, le predette attestazioni (il pagamento delle sanzioni e le dichiarazioni sulle tolleranze), non costituendo “titoli abilitativi”, non potranno essere utilizzate per dimostrare, a monte, la legittimità dei titoli pregressi, secondo quanto previsto dal meccanismo di semplificazione formale di cui al primo periodo del comma 1-bis.

Ai fini della dimostrazione dello stato legittimo, tali atti potranno affiancare (in funzione integrativa) il titolo originario ovvero l’ultimo titolo, che sono i soli dal quale può essere avviata la dimostrazione dello stato legittimo. Ne deriva che non tutti gli atti citati al comma 1-bis possono essere fatti valere automaticamente dal legittimo proprietario dall’avente titolo coerentemente con l’obiettivo di semplificazione formale che consente di dimostrare lo stato legittimo anche solo con l’ultimo titolo che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare.

In particolare, si osserva che gli obiettivi di semplificazione formale non possono automaticamente essere associati:

• al pagamento delle sanzioni di cui artt. 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6, del Testo unico, che per loro natura non sono idonee ad attestare la verifica dei titoli pregressi da parte delle competenti amministrazioni; fa eccezione il pagamento della sanzione prevista dall’art. 38, comma 1, per il caso di intervento eseguito in base a permesso di costruire annullato, che produce i medesimi effetti del permesso di costruire in sanatoria;
• alle dichiarazioni relative alle tolleranze presentate da un tecnico abilitato, in quanto esclusivamente funzionali alla rappresentazione di lievi scostamenti non costituenti violazione edilizia. 

La FAQ 3 riporta anche un esempio concreto:

A titolo esemplificativo, si pensi al caso in cui un immobile sia stato interessato dai

seguenti interventi:

• costruzione, previo rilascio del permesso di costruire;
• manutenzione straordinaria ‘pesante’ sull’intero immobile, previa SCIA;
• difformità rispetto alla SCIA sub-b), seguiti dal pagamento della sanzione prevista dall’articolo 37 del Testo unico.

Volendo avvalersi della semplificazione formale introdotta dal primo periodo dell’articolo 9-bis, comma 1-bis del DL Salva Casa, lo stato legittimo dell’immobile sarà quello stabilito dalla SCIA (lettera b).

Tuttavia, essendo stato eseguito un intervento difforme rispetto alla SCIA, lo stato di fatto non coinciderà con quello di diritto e, pertanto, occorrerà affiancare al predetto titolo anche la fiscalizzazione operata ai sensi dell’articolo 37. In questi termini deve essere interpretata la locuzione “concorre” di cui all’articolo 9-bis, comma 1-bis, terzo periodo, del Testo unico.

Osservazioni

Le linee guida pongono alcuni aspetti rilevanti: di seguito ne indichiamo quelli immediatamente evidenti.

Il primo riguarda l’eventuale elencazione incompleta dei titoli edilizi precedentemente rilasciati: in fase di istruttoria l’ufficio tecnico, posto che i titoli rilasciati e/o formati nel tempo sono nella sua disponibilità di archivio, dovrà comunque ricostruire la corretta sequenza documentale, senza arrivare al diniego della richiesta per documentazione incompleta. La questione è rilevante se il titolo non elencato è l’ultimo rilasciato o formato; nel caso in cui si dovesse trattare di un titolo risalente, la questione avrebbe un impatto più formale che sostanziale, visto che le verifiche, secondo le linee guida, non coinvolgono i titoli precedenti l’ultimo.

Che cosa accade se la situazione di fatto al momento della richiesta del nuovo titolo edilizio è diversa da quella prospettata e prevista nell’ultimo titolo edilizio rilasciato? Sembra corretto ritenere che l’ufficio deve procedere con i poteri sanzionatori demolitori e/o pecuniari e possa negare il nuovo titolo edilizio fino a quando non vi sia stata la regolarizzazione dell’immobile.

Il secondo aspetto riguarda la “segregazione” dei titoli edilizi precedenti: si tratta di un effetto che, a prima vista, potrebbe entrare in conflitto con l’istituto dell’annullamento del titolo da parte dell’ufficio; in ogni caso, resta esercitabile il potere di annullamento nei casi di falsa rappresentazione dei luoghi.

Il terzo riguarda la c.d. fiscalizzazione e l’effetto sull’immobile, visto che non tutte le sanzioni pagate hanno il medesimo valore rilevante a fini di corroborare lo stato legittimo, circostanza che, pur nella discrezionalità del legislatore, potrebbe comportare confusione nell’applicazione delle norme.

Su tutti gli aspetti evidenziati sarà necessario attendere il pensiero della giurisprudenza.

(1) https://www.mit.gov.it/linee-guida-dl-salva-casa 

(2) 1-bis. Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Sono ricompresi tra i titoli di cui al primo periodo i titoli rilasciati o formati in applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 34-ter, 36, 36-bis e 38, previo pagamento delle relative sanzioni o oblazioni. Alla determinazione dello stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare concorrono, altresì, il pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6, e 38, e la dichiarazione di cui all’articolo 34-bis. Per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Le disposizioni di cui al quarto periodo si applicano altresì nei casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non siano disponibili la copia o gli estremi.

1-ter. Ai fini della dimostrazione dello stato legittimo delle singole unità immobiliari non rilevano le difformità insistenti sulle parti comuni dell’edificio, di cui all’articolo 1117 del codice civile. Ai fini della dimostrazione dello stato legittimo dell’edificio non rilevano le difformità insistenti sulle singole unità immobiliari dello stesso. 

–> Per approfondire alcuni aspetti: